El Senado, fuerza de choque institucional

Wenceslao Fernández Flórez, eminente cronista parlamentario en el final de la Restauración y el comienzo de la República, apenas frecuentaba el Senado. En una ocasión que lo visitó, el escritor coruñés quedó tan sorprendido de la provecta edad de sus señorías que aguzó la cáustica pluma en su sección de Abc: más que una Cámara, escribió, “aquello parece una excavación”.

Pasearse hoy por el viejo palacio de la madrileña plaza de la Marina Española y sus ampliaciones contemporáneas no suscita el humor vitriólico e hiperbólico de Fernández Flórez, aunque a veces también se tope con el rostro de algún político al que ya se daba por jubilado. Lo que nunca ha desaparecido es el eterno debate sobre la utilidad del Senado. Ahí están para atestiguarlo las múltiples —y estériles— propuestas para reformarlo y dar contenido a esa ambigua función de representatividad territorial que le confiere la Constitución.

El sistema parlamentario español constituye un ejemplo de eso que los especialistas definen como un “bicameralismo imperfecto”. El Congreso es el que nombra —y, llegado el caso, destrona— al presidente del Gobierno y el que tiene la última palabra en la producción legislativa. El Senado actúa como Cámara de segunda lectura de las leyes y ejerce esa incierta representación territorial, con algún papel destacado en momentos extraordinarios, como la suspensión de la autonomía catalana en 2017, una potestad que le reserva la Ley Fundamental.

Esa imperfección con que los constitucionalistas definen el sistema apenas había alimentado conflictos relevantes. Tampoco nunca se había llegado a la situación actual. Aun sin ganar las elecciones, Pedro Sánchez logró que el Congreso revalidase su mandato en 2023, mientras que el método de representación provincial del Senado —todas, sea cual sea su población, eligen cuatro escaños— permitió al PP conquistar la mayoría absoluta con apenas un tercio de los votos. El eterno sueño de Alberto Núñez Feijóo: un modelo electoral en que el ganador se lo lleva todo.

En manos del PP, la Cámara alta ha actuado como punta de lanza institucional del incansable combate opositor contra el sanchismo. Bajo la presidencia del popular Pedro Rollán, se ha resistido a asumir un papel subordinado al Congreso. Con una herramienta legal a su favor: la Constitución, en sus artículos 66 y 110, reconoce a las dos ramas de las Cortes la función de controlar al Gobierno. De ahí nace el conflicto de estos días por la negativa de los ministros implicados en la crisis de Ceuta a comparecer antes en el Senado que en el Congreso.

La maquinaria del PP en su reducto parlamentario no se ha detenido en agosto. En los meses anteriores, durante la sucesión de elecciones autonómicas, la Cámara baja permaneció fiel a la costumbre de mantener la actividad bajo mínimos en los tiempos de campaña. Entretanto, los populares apretaban en el Senado, a veces con comparecencias cuyo propósito resultaba difícil de desligar de la proximidad de las urnas. Los números de la Cámara alta en esta legislatura alcanzan marcas sin precedentes. Se han creado hasta siete comisiones de investigación. Una de ellas comenzó con el caso Koldo, derivó en múltiples ramificaciones hasta superar el centenar de comparecientes —el propio Sánchez entre ellos— y sigue viva más de dos años después de su creación, en abril de 2024.

También ha marcado cifras insólitas en su producción legislativa. Sin ningún resultado. La Constitución reconoce al Senado y a los Parlamentos autonómicos la facultad de presentar propuestas de leyes ante el Congreso. La institución que preside Rollán ha elevado 46, cuando en toda la democracia solo se han aprobado 15 por esa vía. La Mesa del Congreso las mantiene congeladas por el habitual método de prolongar indefinidamente el plazo de presentación de enmiendas.

La Cámara alta ha inundado de recursos el Tribunal Constitucional (TC), con una docena de conflictos de atribuciones contra el Congreso y el Gobierno. Todo apunta a que, tras la espantada el pasado miércoles del ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, que dejó la silla vacía en una comisión a la que sí asistieron PP, Vox y Junts, el pulso por las comparecencias sobre la crisis de Ceuta acabará en uno más.

En ese continuo forcejeo institucional, también el PSOE apeló al tribunal de garantías. Y consiguió que le marcase el territorio al Senado. En plena tramitación de la ley de amnistía, PP y Vox habían reformado el reglamento de la Cámara para asumir la facultad de retirar el carácter de urgencia adjudicado por el Congreso a una propuesta normativa. Eso implicaba que, cuando el proyecto fuese enviado a la Cámara alta, la Mesa podría demorar el proceso sin tener que tramitarlo en 20 días. El TC anuló esa reforma reglamentaria y reafirmó la “preeminencia del Congreso de los Diputados sobre el Senado, que actúa como Cámara de segunda lectura”.

Desde que el PP anunció su propósito de fiscalizar en el Senado la gestión de los ministros de Interior, Defensa y Exteriores ante la abrupta entrada de más de 80.000 migrantes en Ceuta, el Gobierno lo tenía claro: “No vamos a hacerle el juego en su utilización partidista de la institución”. Los ministros tomaron la iniciativa de pedir la comparecencia en el Congreso a finales de mes, dos semanas más tarde. En una carta a Rollán, el secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, Rafael Simancas, aludió tácitamente a la prevalencia del Congreso por ser la “Cámara que otorga la confianza al presidente del Gobierno”. Pero esa cuestión resulta mucho menos clara que lo que atañe a la elaboración de las leyes.

Durante el largo bloqueo institucional que siguió a las elecciones de 2015 y 2016, el Gobierno en funciones de Mariano Rajoy se negó durante 10 meses a comparecer en el Congreso alegando que esa ya no era la misma Cámara que le había concedido su confianza. El TC le quitó la razón y puso como ejemplo que “la función de control corresponde también al Senado”, pese a que “no existe una relación de confianza” entre esta Cámara y el Gobierno.

Los juristas coinciden: los ministros no pueden negarse a ir al Senado., de hecho, formalmente no lo están haciendo, sino que aducen que lo dejarán para más adelante, una práctica habitual en las relaciones entre el Ejecutivo y las Cortes. La Cámara alta tampoco tiene más instrumentos para obligarlos que un recurso al TC que puede resolverse en meses o años. Pero el PP no va a soltar la pieza. Rollán se fue el viernes a Ceuta y acusó: “El Ejecutivo de Pedro Sánchez está en rebeldía con las Cortes Generales”. Marlaska ha vuelto a ser citado para el próximo jueves. Los populares podrán exhibir el trofeo de una segunda foto de la silla vacía de un ministro en una semana.